Beleid baggerspecieverwerking
Invoering van de wet belastingen op milieugrondslag voor baggerspecie

drs. Jan. A. Suurland
directeur directie Bodem, Water, Landelijk Gebied
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer
Postbus 30945
2500 GX Den Haag

Tel: 070-3394302
Fax: 070-3391336
Email: Jan.Suurland@minvrom.nl


Over de inleider:

Jan Suurland studeerde Economie aan de Universiteit van Amsterdam.
Van 1971-1983 was hij als economisch adviseur verbonden aan het Directoraat Generaal Milieubeheer.
Van 1983-1987 was hij directeur Bestuurszaken van het Directoraat Generaal Milieubeheer.
In de periode 1988-1990 werkte hij in Sri Lanka als Policy Advisor voor de Environmental Protection Agency.
In de jaren 1990-1991 was hij als Consultant Environmental and Economic Policy werkzaam bij de OECD.
In 1992 trad hij opnieuw in dienst bij het Directoraat Generaal Milieubeheer van het Ministerie van VROM.
Van 1992-1999 was hij directeur van de directie Industrie, Bouw, Producten en Consumenten.
Sinds september 2000 is hij directeur van de Directie Bodem, Water, Landelijk Gebied.

Samenvatting:

De baggerspecieproblematiek vormt een belangrijk onderdeel van het waterbeleid voor de 21e eeuw. Het beleid voor baggerspecie is erop gericht het storten van baggerspecie te voorkomen. Nu wordt nog slechts een beperkt deel van de baggerspecie verwerkt. Nieuwe impulsen om de verwerking te stimuleren zijn: invoering van reinigbaarheidscriteria in het kader van de Wet belastingen op milieugrondslag; wegnemen van belemmeringen in het Bouwstoffenbesluit en invoering van een stimuleringsregeling voor de verwerking van baggerspecie.
Met ingang van 1 januari 2002 is over het storten van baggerspecie met 60% zand of meer afvalstoffenbelasting in het kader van de Wet belastingen op milieugrondslag verschuldigd.

BELEID BAGGERSPECIEVERWERKING

INVOERING VAN DE WET BELASTINGEN OP MILIEUGRONDSLAG VOOR BAGGERSPECIE

1. Inleiding
In recente rijksnota's heeft het onderwerp ruimte voor water een prominente plaats gekregen. Het betreft hier de nota's "Anders omgaan met water; Waterbeleid in de 21e eeuw", "Ruimte voor de rivier" en "Ruimte maken, ruimte delen; Vijfde nota over de ruimtelijke ordening 2000/2020". Deze nota's stellen vast dat er voor Nederland een veiligheidsprobleem dreigt als gevolg van de veranderingen in het klimaat. Om dit veiligheidsprobleem het hoofd te bieden is een nieuwe aanpak van het waterbeleid vereist. Onderdelen van die nieuwe aanpak die verband houden met de baggerspecieproblematiek zijn: meer ruimte voor het water en goede afvoermogelijkheden.
Om meer ruimte voor water te creëren moeten onder andere in de uiterwaarden delen van de uiterwaardbodem, die juridisch zijn te beschouwen als waterbodem bij het ontgraven waarvan baggerspecie vrijkomt, worden ontgraven.
Voor een goede waterafvoer is van belang dat de watergangen die zorg dragen voor de afvoer van water (van groot tot klein) op diepte zijn; hiervoor moet regelmatig worden gebaggerd.
De baggerspecieproblematiek vormt dus een belangrijk onderdeel van het waterbeleid voor de 21e eeuw. Dit onderstreept nog eens het belang van de baggerspecieproblematiek.

Het congres "Van baggerslib tot bouwstof" richt zich op de vrijgekomen baggerspecie en de mogelijkheden om deze als bouwstof in te zetten. In mijn bijdrage concentreer ik me op het kabinetsbeleid met betrekking tot verwerken van baggerspecie. Ik besteed daarbij speciaal aandacht aan de aanstaande invoering van de belasting op milieugrondslag voor het storten van reinigbare baggerspecie.

2. Beleid voor verwerking van baggerspecie
Het kabinetsbeleid voor omgaan met baggerspecie is er, in lijn met het algemene afvalstoffenbeleid, op gericht het storten van niet-verspreidbare baggerspecie zoveel mogelijk te voorkomen door de verwerking te stimuleren. Uit het ontwerp Structuurschema oppervlaktedelfstoffen II (SOD II) blijkt dat baggerspecie op dit punt sterk achter blijft ten opzichte van andere afvalstoffen. Bijna alle afvalstoffen die als secundaire grondstof in de bouw kunnen worden ingezet worden ook daadwerkelijk voor vrijwel 100% als zodanig benut. Baggerspecie is in dat kader een uitzondering en wordt nog nauwelijks als secundaire bouwstof wordt ingezet.

Kabinetsbeleid gericht op het verwerken van baggerspecie dateert uit 1993. In het Beleidsstandpunt verwijdering baggerspecie (kamerstukken II 1993/94, 23 450, nr. 1) heeft het kabinet te kennen gegeven dat het beleid erop gericht was om in het jaar 2000 20% van de vrijkomende baggerspecie die niet in oppervlaktewater of op land kan worden verspreid en waarvoor slechts storten of verwerken mogelijk is, te verwerken en het aandeel van verwerken na 2000 te laten toenemen. In de 4e nota Waterhuishouding (kamerstukken II 1998/99, 26 401, nr. 1) heeft het kabinet de verwerkingsdoelstelling bevestigd en tevens bepaald dat toepassen als bouwstof en landfarming tot verwerken worden gerekend.

In de huidige situatie wordt nog slechts een beperkt deel, 10% à 15%, van de niet-verspreidbare baggerspecie verwerkt. Inzet van extra instrumenten om verdere verwerking van baggerspecie te bevorderen is noodzakelijk.

3. Impulsen voor verwerken van baggerspecie
Op drie belangrijke onderdelen zal het kabinet op korte termijn maatregelen treffen om de verwerking een impuls te geven.
De invoering van reinigbaarheidscriteria, waardoor het storten van reinigbare baggerspecie ook daadwerkelijk wordt belast op grond van de Wet belastingen op milieugrondslag.
Het wegnemen van belemmeringen voor de afzet van verwerkingsproducten.
Invoering van een stimuleringsregeling voor de verwerking van baggerspecie.

Reinigbaarheidscriteria
Uitgangspunt bij het vaststellen van reinigbaarheidscriteria voor verontreinigde baggerspecie is dat baggerspecie als reinigbaar wordt beoordeeld wanneer daarvoor in voldoende mate en tegen aanvaardbare maatschappelijke kosten verwerkingstechnieken beschikbaar zijn, die een verwerkingsproduct opleveren dat voldoet aan de milieuhygiënische randvoorwaarden die daaraan door de milieuwetgeving worden gesteld en dat kan worden afgezet op de markt.
Verwerking van zandige specie voldoet aan dit uitgangspunt, verwerking van niet-zandige specie kent nog de nodige knelpunten. Dit leidt tot een stapsgewijze invoering van de reinigbaarheidscriteria.

Het is het voornemen van het kabinet om met ingang van 1 januari 2002 baggerspecie met een zandgehalte van 60% of meer aan te wijzen als reinigbare baggerspecie.
Op een nader te bepalen datum tussen 1-1-2004 en 1-1-2006 zullen de reinigbaarheidscriteria voor verontreinigde baggerspecie worden uitgebreid. Bij die uitbreiding zal ook baggerspecie die met andere eenvoudige verwerkingstechnieken kan worden omgezet in een product dat voldoet aan de kwaliteitseisen die het Bouwstoffenbesluit daaraan stelt, reinigbaar worden verklaard. Het kabinet is van oordeel dat deze verwerkingstechnieken zoals kleirijping, landfarming en koude immobilisatie op dit moment nog niet onder de werking van de reinigbaarheidscriteria kunnen worden gebracht. Met betrekking tot deze technieken kan onvoldoende zeker worden gesteld dat ze per 1-1-2002 in voldoende mate en tegen aanvaardbare maatschappelijke kosten beschikbaar zijn. Ook is voor deze technieken nu nog niet voldoende duidelijk in welke mate het verwerkingsproduct kan voldoen aan de milieuhygiënische randvoorwaarden die daaraan worden gesteld en of het product kan worden afgezet.

Baggerspecie en het Bouwstoffenbesluit
Verwerkingsproducten moeten voldoen aan de eisen die het Bouwstoffenbesluit stelt aan bouwstoffen. Een aantal producten uit verwerkte baggerspecie voldoet niet aan de huidige eisen van het Bouwstoffenbesluit. Met name de technieken kleirijping en landfarming worden hierdoor in hun ontwikkeling belemmerd. Bij nadere beschouwing van de knelpunten blijkt dat de verontreinigende stoffen in de baggerspecieproducten die de Bouwstoffenbesluit-normen overschrijden in belangrijke mate van nature in de baggerspecie voorkomen. Het gaat daarbij vooral om sulfaat en fluoride. Ook minerale olie vormt in een aantal gevallen een probleem.
Om voor deze belemmering een oplossing te vinden wordt op dit moment gewerkt aan een voorstel om baggerspecie in het kader van het Bouwstoffenbesluit tijdelijk een specifieke positie toe te kennen met betrekking tot de sulfaat- en fluoridenorm en de norm voor minerale olie. Besluitvorming door de minister van VROM en de staatssecretaris van V&W hierover zal in 2002 plaats vinden.

Stimuleringsregeling
De stimuleringsregeling voor de verwerking van baggerspecie is momenteel in ontwikkeling en zal, indien de Europese Commissie deze regeling goedkeurt, aanvullend op de voorliggende Wbm-maatregel de verwerking van baggerspecie tot bouwstof gaan stimuleren.

4. Belasting op milieugrondslag voor het storten van reinigbare baggerspecie
Inleiding
Per 1-1-2002 loopt de algehele vrijstelling in de Wet belastingen op milieugrondslag voor baggerspecie af. Met ingang van die datum is voor het storten van reinigbare baggerspecie belasting verschuldigd. Zoals gezegd zal met ingang van 1-1-2002 baggerspecie met een zandgehalte van 60% of meer worden aangemerkt als reinigbaar. Over het storten van die zandige specie is vanaf die datum afvalstoffenbelasting verschuldigd. Het tarief zal gelijk zijn aan het (lage) Wbm-tarief voor het storten van andere afvalstoffen.
Op dit moment wordt al wel een groot deel, maar nog niet alle vrijkomende baggerspecie met een zandgehalte van minimaal 60% verwerkt. De verwachting is dat de invoering van de eerste stap van het reinigbaarheidscriterium en daarmee het heffen van afvalstoffenbelasting op het storten van deze baggerspecie ertoe zal leiden dat op korte termijn alle zandige baggerspecie verwerkt zal worden.
Invoering van dit reinigbaarheidscriterium zal in beperkte mate leiden tot een toename van het percentage van de totale hoeveelheid niet-verspreidbare baggerspecie dat wordt verwerkt.

Uitzonderingen
In twee specifieke situaties acht het kabinet het heffen van afvalstoffenbelasting voor het brengen van baggerspecie in inrichtingen niet wenselijk.

De eerste situatie betreft het brengen van baggerspecie naar zee. Een belangrijk deel van de licht verontreinigde baggerspecie wordt gebracht in begrensde gebieden in zee waarvoor een Wm-vergunning is verleend. Het brengen van deze baggerspecie op zee is weinig bezwaarlijk voor het mariene milieu en wordt beschouwd als het weer zeebodem laten worden van de betreffende baggerspecie. Er is beleidsmatig geen reden om het verspreiden van deze baggerspecie op zee tegen te gaan. Daarmee zou het van kracht laten zijn van de Wbm op het brengen van reinigbare baggerspecie in deze inrichtingen contraproductief zijn.

Een tweede categorie van specifieke situaties betreft eenmalige projecten ten behoeve van veiligheid waarbij de uit die projecten vrijkomende baggerspecie binnen de ruimtelijke begrenzing van het desbetreffende project wordt geborgen.
De projecten betreffen maatregelen ter bescherming van het land tegen overstroming door extra ruimte voor waterberging en waterafvoer te creëren in verband met de verwachte veranderingen van het klimaat. Het gaat hier onder andere om rivierverruimingsprojecten. Voor deze projecten geldt dat in het algemeen grote hoeveelheden baggerspecie (waterbodem) zullen vrijkomen. Het streven is er bij deze projecten op gericht het afvoeren van baggerspecie te voorkomen door deze waar mogelijk binnen de grenzen van de projectlocatie te verplaatsen, voor zover daarbij kan worden voldaan aan de geldende milieuhygiënische randvoorwaarden. De vrijkomende baggerspecie kan veelal deels worden benut bij de uitvoering van werken binnen het project. Deels zal de baggerspecie binnen de ruimtelijke begrenzing van de locatie worden gestort in diepe putten wanneer deze milieuhygiënisch gezien geschikt zijn om te dienen als baggerspeciestortplaats. De putten moeten kunnen voldoen aan de milieuhygiënische eisen voor baggerspeciestortplaatsen. Putten die benut worden om daar baggerspecie in te storten moeten gezien worden als stortinrichtingen waarop ook de afvalstoffenbelasting uit de Wbm van toepassing zou zijn.
Het kabinet acht het niet wenselijk om deze herinrichtingsprojecten in het kader van de veiligheid, waarbij de baggerspecie kan worden afgezet binnen de grenzen van het betreffende herinrichtingsproject extra te belasten door de afvalstoffenbelasting daarop van toepassing te laten zijn. Deze projecten zullen worden uitgezonderd van de afvalstoffenbelasting.

Invoering reinigbaarheidscriteria
De reinigbaarheidscriteria zullen worden vastgelegd in een ministeriële regeling. Bovendien worden de te hanteren onderzoeksprotocollen en meetvoorschriften vastgelegd. De systematiek van de Wbm brengt mee dat alleen verontreinigde baggerspecie die vergezeld gaat van een verklaring van een door de minister van VROM aangewezen instantie waaruit blijkt dat de baggerspecie niet reinigbaar is, blijft vrijgesteld van de afvalstoffenbelasting.
De minister zal het Service Centrum Grond, dat deze taak al uitvoert voor de beoordeling van de reinigbaarheid van verontreinigde grond, aanwijzen als de beoordelende instantie.

Overgangsregeling
Om te voorkomen dat baggerprojecten die al in uitvoering zijn abrupt met de beoordeling van de reinigbaarheid van de gebaggerde specie en een mogelijk daaruit voortvloeiende kostenstijging worden geconfronteerd wordt een overgangsregeling voorzien. Deze houdt in dat alle baggerspecie afkomstig uit projecten die vóór 1 januari 2002 zijn aanbesteed dan wel gegund en als zodanig zijn aangemeld niet-reinigbaar zal worden verklaard. Deze niet-reinigbaarheidsverklaringen krijgen een geldigheidsduur tot en met 31-12-2002. Als gevolg hiervan kan deze baggerspecie met behulp van een dergelijke verklaring in 2002 worden gestort zonder dat afvalstoffenbelasting verschuldigd is.

Uitbreiding reinigbaarheidscriterium
Op een nader te bepalen datum tussen 1-1-2004 en 1-1-2006 zullen de reinigbaarheidscriteria voor verontreinigde baggerspecie worden uitgebreid. Bij die uitbreiding zal ook baggerspecie die met andere eenvoudige verwerkingstechnieken kan worden omgezet in een product dat voldoet aan de kwaliteitseisen die het Bouwstoffenbesluit daaraan stelt, reinigbaar worden verklaard.
De precieze ingangsdatum van de uitbreiding van de reinigbaarheidscriteria stelt het kabinet afhankelijk van de resultaten van een marktstudie die inmiddels gestart is en begin 2002 zal worden afgerond. In deze marktstudie wordt nagegaan wat het huidige en te verwachten aanbod aan eenvoudige reinigingstechnieken is en op welke termijn voldoende landelijke dekking kan zijn verkregen. Daarnaast wordt de afzetbaarheid van de producten die ontstaan uit gereinigde baggerspecie bezien. Hierbij wordt onder andere aandacht besteed aan de civieltechnische en milieuhygiënische kwaliteit van de verwerkingsproducten.
Een schatting van het percentage niet-verspreidbare baggerspecie dat met invoering van stap 2 als reinigbaar zou worden beoordeeld is moeilijk, omdat dat afhankelijk zal zijn van de precieze invulling van de reinigbaarheidscriteria. Wel is duidelijk dat het percentage ruim boven de 20% zal komen te liggen.